Неформальные Институты Обеспечения Влияния в Городских Управленческих Структурах Грузии: Партийный Фактор

После развала СССР и образования независимого государства в Грузии начался процесс создания новой политической системы, ко­торая с приходом к власти Эдуарда Шеварднадзе должна была ори­ентироваться на либерально-демократические ценности. Считалось, что реализация этих ценностей в грузинском контексте может быть достигнута путем демонтажа старых институтов и основания но­вых, скопированных с западных демократий. Однако вскоре стало ясно, что такой подход не в силах привести к консолидации системы управления в стране. Формальные механизмы не смогли оправдать возложенные на них надежды, в то же время выявилась значимость неформальных структур. Значительная часть так называемых запад­ных моделей оказалась неэффективной в постсоветской реальности и уязвимой для коррупции.

Исследования последних лет описывают существенную роль не­формальных правил как в экономике[1], так и в политической системе[2] Грузии. При этом особенности функционирования партии власти, и в частности его неформальные стороны, изучены пока недостаточно. Работы, ведущиеся в этой сфере, группируются по трем основным на­правлениям: изучение внутрипартийных структур[3], изучение положе­ния партии на идеологическом поле[4], а также исследования влияния избирательной системы на функционирование партийной системы[5]. Оригинальность подхода, положенного в основу данного исследова­ния, состоит в попытке изучения неформальных механизмов партий­ного влияния на процесс принятия решений в институтах городско­го управления на примере муниципальных органов самоуправления Тбилиси. Мы попытаемся показать, что параллельно с укреплением вертикали власти происходит рост значимости партийной организа­ции: с ростом централизации власти увеличивается роль партийных ресурсов для осуществления контроля над политическим поведением членов партии.

 

1. Неформальные механизмы партийного влияния в странах с «зарождающейся демократией»

В современных теориях демократии политическая партия являет­ся единственным легитимным и функциональным институтом, пре­тендующим на приобретение временного контроля над институтами осуществления государственной власти. Рамки и условия этого кон­троля четко обозначены в законодательстве, и попытки обойти эти правила встречают сильное сопротивление в странах с развитыми демократическими институтами. Формальный институциональный и неформальный политические контексты ограничивают возможно­сти партии власти упрочить партийную организацию путем исполь­зования административных ресурсов, слияния партийных и государ­ственных структур и построения вертикали власти[6]. Неформальные правила в рамках формальных институтов дают акторам возможность сочетать плюсы как неформальных (исключение внешних и неприем­лемых акторов, гарантирование оправдания ожиданий, высокая гиб­кость при принятии решения), так и формальных демократических институтов (демократическая легитимность). На развитие институтов большое влияние оказывает стратегия поиска путей снижения транс­акционных издержек, среди которых сокращение времени и количе­ства формальных процедур принятия решения[7].

Иначе обстоит дело в странах с зарождающейся многопартийной системой. Опыт таких стран свидетельствует, что позиционирование партии в политическом поле в большой мере зависит от ее доступа к административным ресурсам. Это обстоятельство принуждает власть – правящую партию – максимизировать свое влияние на управленче­ские структуры, в том числе с помощью неформальных механизмов. Власть партии осуществляется не только через конституционные ме­ханизмы, но и через средства неформального характера.

Есть определенное сходство между неформальными институтами влияния партии на управленческие структуры и системой партии-государства, описанной Дж. Сартори[8]. Партия-государство – это специфическая форма отношения института партии и других управ­ленческих институтов государства. В своей классической форме она полностью реализуется только в однопартийных государствах. Но элементы этого феномена характеризуют и многопартийную систе­му, где правящая партия устанавливает практически полный контроль над всеми государственными структурами. Что касается современ­ного контекста Грузии, речь идет не о тоталитарном контроле, но об общих методах расширения партийного влияния, унаследованных из коммунистического прошлого[9].

Неформальные структуры могут возникнуть как вне формальных институтов (параллельно), так и внутри них. В обоих случаях фор­мальная институциональная система становится фасадом, за которым реально функционируют неформальные механизмы. Структура орга­низации удваивается: возникают системы формальных и неформаль­ных отношений. При этом стирается грань между частными и уни­версальными интересами. Горизонтальные отношения между отдель­ными государственными инстанциями искажаются проникновением неформальных механизмов в институты правления. Основной акцент ставится на вертикальный контроль, что приводит к уменьшению сте­пени автономии организации и упадку общей профессиональной бю­рократической культуры.

Одним из самых значительных ресурсов для построения систе­мы неформальных связей и увеличения партийного влияния является клиентелизм. Согласно М. Афанасьеву, «В модернизирующихся обще­ствах клиентелистские связи в известной мере могут компенсиро­вать тяготы, сопутствующие социальной перестройке»[10]. Другой ресурс неформального влияния – патронаж правящей партии. В этом случае сеть неформальных связей базируется на обезличенной инсти­туциональной основе партийного членства. Партия выступает меха­низмом сцепления отдельных индивидуальных усилий внутри сети; именно она артикулирует и направляет ресурсы, необходимые для решения тех или иных задач.

С целью проверить вышеуказанные положения на материале со­временной политической системы Грузии попытаемся ответить на следующие вопросы:

Каковы неформальные механизмы обеспечения влияния партии в управленческих структурах?

На каких ресурсах базируются эти неформальные механизмы?

Насколько важным является фактор партийности в структуре не­формальной системы принятия решений?

Исследование проводилось методом глубинных интервью с экс­пертами и представителями законодательных и исполнительных органов самоуправления Тбилиси в 2002-2004 гг. Информанты от­бирались по принципу снежного кома. Для демонстрации действия неформальных механизмов партийного влияния на практике, была использована стратегия кейс-стади. На основе данных, полученных в ходе интервью, был проанализирован случай конфронтации в город­ском самоуправлении, иллюстрирующий осуществление партийного контроля над депутатами местного собрания.

Следует отметить, что в ходе полевого исследования возникали определенные сложности, связанные с политической актуальностью темы: в частности, некоторые респоденты опасались приводить кон­кретные примеры неформального взаимодействия. Исходя из этого, мы попытались по меньшей мере выявить общие тенденции разви­тия роли неформальных механизмов в городском самоуправлении. В свою очередь, подробный анализ случая (кейс-стади) позволил рас­смотреть конкретные примеры некоторых неформальных практик.

2. Неформальные практики в системе городского самоуправления Тбилиси

Устройство системы самоуправления столицы Грузии в основном определено двумя правовыми актами: «Законом о местном самоуправ­лении» 2005 г. и «Законом о столице Грузии – Тбилиси», принятым в 1998 г. и получившим существенные поправки в 2005-2006 гг. Пред­ставительным (законодательным) органом города является сакребу­ло, из 37 членов которого 25 избираются по мажоритарной системе в многомандатных избирательных округах и 12 – по пропорциональ­ной системе в 10 округах. Главой городского самоуправления являет­ся мэр, помимо которого в структуру исполнительной власти города входит премьер, являющийся главой городского правительства, его заместители и главы отдельных городских служб. Премьер, как и мэр, назначаются президентом страны.

Рассмотрим основные тенденции в развитии механизмов нефор­мального влияния центральной власти на систему городского самоуправ­ления в период работы сакребуло созыва 2002-2004 годов, который был отмечен существенными изменениями, связанными со сменой правящей элиты в результате «революции роз» в 2003 году.

2.1.      Муниципальное самоуправление в вертикали власти: новая расстановка сил

Период 2002-2003 годов характеризовался двумя основными тенден­циями. Во-первых, отношения между исполнительной и законодатель­ной властью носили ярко выраженный конфронтационный характер. Так, большинство мест в сакребуло созыва 2002-2004 годов принадлежа­ло партии «Единое национальное движение» (ЕНД), основанной в октя­бре 2001 гг. Михаилом Саакашвили. Изначально она позиционировалась как прозападная либеральная политическая сила, оппозиционная режи­му Шеварднадзе. В то же время мэром города был В. Зоделава, и испол­нительная власть в городе контролировалась пропрезидентской партией «Союз граждан Грузии» (СГГ). Партии СГГ и ЕНД, контролировавшие, соответственно, исполнительную и законодательную ветви самоуправ­ления города Тбилиси, предпочитали не сотрудничать друг с другом, что отражалось на работе местных органов власти.

Во-вторых, центральная власть стремилась институциональ­но ослабить городское самоуправление. В качестве примера второй тенденции можно рассмотреть решение Парламента Грузии, которое было принято по инициативе СГГ и согласно которому были умень­шены доходы муниципалитета. Муниципальный бюджет лишился по­ступлений в виде части налога на добавочную стоимость, в то время как его расходные статьи остались на прежнем уровне. Это снизило способность сакребуло финансировать популярные программы, такие как ремонт аварийных жилищ и лифтов, что было приоритетным на­правлением деятельности ЕНД. Поэтому очевидно, что эта мера долж­на была послужить ослаблению оппозиционного сакребуло. Можно сказать, что в период 2002-2003 годов высокая фактическая степень независимости сакребуло от центрального правительства сочеталась с его невысокой эффективностью в тех сферах, где требовалось со­трудничество между центральной властью и городским самоуправ­лением.

В ноябре 2003 года в Грузии произошла «Революция роз», приведшая во власть оппозиционные политические силы, сплоченные вокруг ЕНД. Представители этой партии заняли ключевые посты в структуре исполни­тельной власти Тбилиси, а также получили большинство мест на выбо­рах в сакребуло 2004 г. Таким образом, ЕНД получила полный контроль как над законодательной, так и над исполнительной ветвями городского самоуправления. Как утверждают представители оппозиции, тем самым центральной власти был обеспечен контроль над самоуправлением:

«Большинство [ЕНД] согласует [свою позицию] с президентом, по­средством контакта президент – мэр – глава сакребуло. Мы же часто соглашались с главой партии, который не являлся членом сакребу­ло, но даже во время переговоров внутри партии главным являлось большинство внутри партии, а не глава партии» (депутат тбилисско­го сакребуло в 2002-2004 гг., член Лейбористской партии).

В связи с получением ЕНД большинства мест в Парламенте Гру­зии и сакребуло, меняются отношения между центральной и город­ской властью. Если до смены власти в 2003 г. отношения центра и го­родского самоуправления носили характер противостояния, степень эффективности сакребуло была низкой, а автономность – высокой, то после смены власти сакребуло больше подчиняется исполнительной власти, и эффективность его решений становится выше благодаря поддержке центра. В интервью информанты указывают на то, что не­которые решения сакребуло исходят от центральной власти, а боль­шинство в сакребуло лишь выполняет ее поручения. Есть сферы, ко­торые прочно ассоциируются с личностью лидера правящей партии, составляя часть его PR-кампании, и над которыми он осуществляет личный контроль. Одной из таких сфер, по словам информантов, яв­ляется строительство фонтанов. Указания центра передаются через мэра города членам городского правительства и через лидеров сакре­було – членам большинства представительного органа.

Неопределенность в распределении полномочий между институ­тами центральной и городской власти, в свою очередь, ведет к не­достаточно четкому разграничению полномочий в некоторых сферах, находящихся в совместном ведении центральной власти и городского самоуправления. На практике это приводит к столкновению интере­сов министерств и городских служб, к примеру, в сфере дошкольного образования. Как и в других подобных случаях, в условиях правового вакуума чиновники городских служб действуют в соответствии с ука­заниями городской власти:

«Сейчас проводится конкурс на должности директоров детских са­дов, но в комиссии много представителей Министерства образова­ния. […] Все-таки глава отраслевой городской службы воспринима­ет мэра как своего непосредственного начальника» (председатель ко­миссии сакребуло по вопросам культуры и образования в 2002-2004 гг., член ЕНД).

Таким образом, неформальное влияние центральной власти на го­родское самоуправление осуществляется в основном через вертикаль исполнительной власти. Горизонтальные неформальные связи обе­спечения влияния институтов центральной власти непосредственно на соответствующие институты городской власти не наблюдаются.

Степень вмешательства центральной власти в городское самоу­правление оценивается респондентами неодинаково. Некоторые пред­ставители правящей партии опровергают наличие сколько-нибудь за­метного вмешательства центра, которое выходило бы за рамки зако­на. Но при этом среди представителей большинства распространено и другое мнение, согласно которому самоуправление не смогло бы функционировать эффективно без помощи центральной власти. Так, самоуправление не в состоянии самостоятельно привлечь инвести­ции:

«Когда город нуждается в чем-то, мэр обращается к центральной власти. Центральная власть должна помогать в тех вопросах, кото­рые может решить только она, например, в привлечении инвесторов. Инвесторы не входят без центральной власти, потому что нужда­ются в ее помощи. Мэр и председатель сакребуло имеют непосред­ственную связь с президентом» (председатель фракции большинства в тбилисском сакребуло в 2002-2004 гг.).

2.2.      Значимость партийной организации для политических сил

В сакребуло 2002-2004 годов партийная принадлежность не определяла позицию акторов в системе принятия решения. Значение имела принадлежность к группе влиятельной элиты, границы кото­рой не совпадали с границами правящей партии «Союз граждан Гру­зии» (СГГ). Некоторые влиятельные лица, не являвшиеся членами СГГ, входили в круг принимающей решения элиты. Кроме некоторых членов СГГ, в эту группу входили бизнесмены, влиятельные пред­ставители гражданского сектора, родственники высокопоставленных чиновников. Члены этой элиты имели гораздо большее влияние, чем рядовые члены СГГ. Например, один из самых влиятельных людей того периода мэр Тбилиси Зоделава не входил в правящую партию, но являлся частью ближайшего окружения президента.

Основной стратегией, которой руководствовались при принятии решения в данный период при Шеварднадзе, было сохранение балан­са между различными политическими акторами. Сохранение баланса достигалось путем принятия решений, дававших преимущества тем акторам, усиление которых в данный момент восстанавливало равно­весие среди различных влиятельных групп. С одной стороны, степень централизации такой системы была довольно высокой, поскольку вся система служила цели сохранения контроля центра над конкурирую­щими друг с другом силами на более низких ступенях иерархии. С другой стороны, решения принимались с учетом интересов многих групп, что делало систему в известной степени открытой для многих акторов. Таким образом, мы видим, что в 2002-2003 гг. СГГ не была монолитной единицей, и партийность не являлась определяющим фактором.

После «революции роз» наблюдается тенденция роста значения партийности, что отражается на кадровой политике. Так, новый мэр тоже не был партийным, но от депутатов партии большинства стали ожидать согласования своих позиций с партией в большей степени, чем раньше. Происходит сужение границ круга людей, принимающих решения: решения, одобренные членами сакребуло, зачастую исходят от партийного руководства. Главное, что от них требуется, — это ло­яльность и подчинение. Члены правительства также не автономны, принимая, как правило, заранее согласованные решения. Власть на­чинает отходить от стратегии нейтрализации «несогласных» при по­мощи балансирования интересов. Теперь сопротивление карается строже, оно воспринимается как барьер на пути к консолидации пра­вящей группы. Старые клиентелистские сети рушатся и возникают новые, как правило, основанные на институциональной партийной структуре. Таким образом, после «революции роз» в Грузии партий­ная иерархия получила большую значимость с сравнении с публично-административной иерархией. Если человек занимает ту или иную должность в городском самоуправлении и его начальник в сакребуло является членом той же партии, что и он, но занимающий более высо­кое положение в партийной иерархии, то в их отношениях отражается партийная иерархия. Это влияет на соотношение сил и в структуре публичной власти: правящая партия проникает в государственные органы и учреждения, осуществляя над ними контроль при помощи внутрипартийных сетей.

2.3.            Правила принятия решений в партии (партийная дисциплина против свободы)

При голосовании для членов Единого Национального Движения, как и для оппозиционных партий, большое значение имеет партий­ность. Однако в сравнении с СГГ партия ЕНД обладает более высо­кой дисциплиной. От членов партии требуется действовать в соответ­ствии с интересами партии и разделять ее идеологию:

«Если только личный интерес толкает человека на членство в пар­тии, но его взгляды отличаются от позиции партии, то зачем он там? Из нашей партии никто не уходил, в отличие от некоторых оппози­ционных партий. Когда происходило тайное голосование, не знаю... Если мне не нравилось что-либо, я говорил заранее, что не буду го­лосовать за это; если кто-нибудь был против, то заявлял заранее и не голосовал или не являлся на голосование» (председатель фракции большинства в тбилисском сакребуло в 2002-2004 гг.).

При этом, по словам депутата сакребуло, формальная партийная элита не оказывает влияния на членов городского парламента:

«В партии большинства Киркитадзе, Бокерия, Надирадзе были ис­ключены из этого списка [лиц, которые имели влияние на городское самоуправление]. Было ясно, что в сакребуло фракции большинства не испытывали никакого влияния партийной элиты» (депутат тби­лисского сакребуло в 2002-2004 гг., член Лейбористской партии).

Однако в самом сакребуло существует свой узкий круг партийной элиты, формулирующий повестку дня:

«Не все члены партии ставят вопросы, существует определенный круг, который обычно ставит вопросы. Вопросы редко ставятся спонтанно, и если это происходит, то эти вопросы настолько локаль­ные, что не вызывают никаких осложнений. Вопросы ставятся чело­веком, который умеет это делать, которого знают, считают одним из лидеров партии и у которого есть ораторские способности» (депутат тбилисского сакребуло в 2002-2004 гг., член ЕНД).

Несмотря на то что почти всегда депутаты большинства офици­ально придерживались одной позиции, порой имели место кулуарные переговоры с членами других фракций, в результате которых прини­мались решения, которые шли вразрез с волей партийного руковод­ства. Таким образом, оппозиция имела определенные рычаги влияния на принятие решений. По словам информантов, в сакребуло созыва 2002-2004 годов предварительная работа в комиссиях не гарантиро­вала согласия при конечном голосовании, по всем принципиальным вопросам происходили серьезные дискуссии, и пленарное заседание превращалось в трибуну для повышения политического рейтинга. Поддержка той или иной инициативы во многом зависела от того, от какой политической группы она исходила. При этом определенное значение имело также ее содержание Если идея была хорошей, то другие тоже могли ее поддержать. Но в целом культура межпартий­ного диалога была на очень низком уровне. Специфические партий­ные интересы требовали, чтобы хорошие инициативы приписывались собственной партийной группе:

«Вообще, для представительного органа характерна не очень скры­тая борьба между большинством и оппозицией ради набора очков в глазах избирателей. Если эти конкретные идеи добавляли очков оп­позиции, то большинство не меняло своего мнения. Здесь работает принцип: если горит дом противника, согрей руки. Главное было - очки, поэтому изменения первоначальных позиций во имя компро­мисса между партиями были не очень заметными, что использова­лось оппозицией для повышения своего рейтинга» (депутат тбилис­ского сакребуло в 2002-2004 гг., член ЕНД).

Информанты указывают на то, что важнейшие вопросы решают­ся, как правило, еще до пленарных заседаний сакребуло: при их выне­сении на заседание они уже более или менее согласованы сторонами, а решение почти всем известно. Есть вопросы, при голосовании кото­рых во фракции допускается разброс мнений, однако и в этом случае депутаты принимают решение не по своей инициативе, а по воле фрак­ции. При этом, когда члены правящей партии голосуют по-разному, по мнению информанта, – это лишь наигранный спектакль. Точно так же главное, что требуется от нынешнего городского правительства, – это не выдвижение инициатив, но согласие с исходящими от мэра реше­ниями. Городское правительство не принимает решения независимо, оно легитимирует инициативы и потом выполняет их. Представители большинства в нынешнем сакребуло утверждают, что главным факто­ром, определяющим поддержку инициатив в законодательном органе, является аргументация и качество подготовки предложений, а не по­литические интересы. По мнению оппозиции, решающим фактором является, напротив, не целесообразность самого предложения, а то, какие политические последствия поддержка этой инициативы будет иметь для разных политических групп в сакребуло:

«Например, лейбористская фракция поставила вопрос открытия му­ниципальной больницы, где примут на обслуживание самых соци­ально незащищенных. Эту идею поддержали многие, включая главу сакребуло, но не приняли только потому, что она была выдвинута нами, чтобы мы не смогли набрать политические очки. Наши иници­ативы были обречены» (депутат тбилисского сакребуло в 2002-2004 гг., член Лейбористской партии).

Целесообразность предложения является важным фактором, но так как генерального плана развития города в законченном виде не существует, то проверить целесообразность предложения часто не представляется возможным. Поэтому решение поддержать то или иное предложение следует скорее логике политической борьбы:

«Действует и человеческий фактор, в том числе узкие интересы. Если бы существовало системное видение, как оценивать проекты, это уменьшило бы влияние человеческого фактора. [...]Бывали слу­чаи, когда члены оппозиционных фракций в личных беседах говори­ли, что они согласны с нами, но на заседаниях голосовали против нас из-за политической конъюнктуры» (депутат тбилисского сакребуло в 2002-2004 гг., член ЕНД).

2.4.      Система контроля и наказания

Существующая система поощрения и наказания превращает депу­татов и членов городского правительства в пассивных исполнителей указаний партии. Взамен лояльности по отношению к правящей груп­пе члены партии получают определенные дивиденды, причем они тем щедрее, чем выше должность. Кроме формально определенных при­вилегий (например, оплаченная телефонная связь, служебный авто­мобиль, комфортабельные кабинеты; зарплата, которая с 2005 г. обо­значается как «компенсация затрат членов сакребуло»), существуют и неформальные поощрения, такие как «именные программы» (см. ниже) и определенные ресурсы влияния на глав городских служб (т. е. на членов городского правительства). «Именные программы», в свою очередь, могли быть использованы в качестве контрольного ме­ханизма для поддержания лояльности среди членов партии. Особенно сильное влияние имели председатели фракций и секретарь сакребуло, которые пользовались им в своих интересах, например, устраивая так, чтобы городские службы выполнили ту или иную работу для них, их друзей, родственников за счет государства, или отдали предпочтение какой-либо компании в тендере. Например, представитель сакребуло использовал городскую службу благоустройства для ремонта своего дома, который вносился в список зданий, ремонтируемых за счет бюд­жета. Другой вариант: выделить городской службе стройматериалов и денег больше, чем необходимо в действительности, на осуществление работ в том или ином проекте, например, при возведении памятника, чтобы потом использовать оставшиеся деньги на благоустройство квартир членов сакребуло. По информации сотрудника аппарата мэра Тбилиси в 2004-2005 гг., некоторые члены сакребуло пользовались та­кой возможностью. Определенными дивидендами можно пользовать­ся и после ухода из политики:

«У меня хороший контакт с теперешним председателем сакребуло. Сегодня нам нужно было получить автобус, чтобы поехать в село Курта, я позвонил, и он сразу сделал. […] Если у меня возникнет какая-то проблема, я позвоню и мне помогут» (председатель фрак­ции большинства в сакребуло в 2002-2004 гг.).

Что касается системы наказания, то можно выделить два вида санкций: непопадание в предвыборный список при следующих вы­борах в сакребуло и, в крайнем случае, преследование бывшего депу­тата в законном порядке, для чего специально собирается компромат. По словам информанта из оппозиционной партии, для контроля над своими членами правящая партия прибегает к шантажу.

2.5.      Доступ к информации как механизм исключения «чужих»

Доступ к информации в сакребуло является своего рода индика­тором привилегированного положения членов правящей группы. Со­крытие информации служит цели свести до минимума сопротивле­ние оппозиции и провести желаемые решения. В 2002-2003 годы, до «революции роз», когда сакребуло было оппозиционным, его членам было трудно получать информацию от силовых структур и от глав районных администраций (гамгебели), которые были назначены Ше­варднадзе: информация поступала не вовремя и в неполном виде. Иногда это служило причиной популизма в сакребуло:

«Если вопрос касался популярных мер, то все были вынуждены про­голосовать «за» несмотря на недостаточность информации» (депу­тат тбилисского сакребуло в 2002-2004 гг., член ЕНД).

В сакребуло 2002-2004 гг., когда большинство мандатов принадле­жало оппозиционной партии ЕНД, а исполнительная ветвь самоуправ­ления была лояльной к центральной власти, характер взаимоотноше­ний между институтами городской власти определялся политической конъюнктурой, персональными качествами политического лидера и ожиданием политических перемен. Несмотря на публичную критику, мэр города Зоделава, предпочитал не входить в открытую конфронта­цию с председателем сакребуло Саакашвили:

«На низовом уровне исполнительной власти все понимали, что пред­стояли изменения, и старались не делать резких шагов против сакре­було, тем более после того, как сакребуло опубликовало материалы антикоррупционной комиссии и с шумом освободило от должности нескольких глав городских служб» (депутат тбилисского сакребуло в 2002-2004 гг., член ЕНД).

После «революции роз» проблем с закрытостью информации в сакребуло стало меньше, чем в предыдущий период, но доступ к ин­формации опять контролируется властью. По словам представителей оппозиции, раньше, когда большинство готовилось внести инициа­тивы, которые, по их мнению, должны были вызвать сопротивление оппозиционных фракций, информация давалась непосредственно перед заседанием или за час до него, в нарушение регламента. До­ступ к информации был не одинаков не только для большинства и для оппозиции, но и внутри правящей группы. В партии большинства существовала еще более узкая элита, которая имела более свободный доступ к информации по сравнению со своими не столь привилегиро­ванными коллегами по партии. При недоступности информации офи­циальными путями, оппозиционные депутаты могли воспользоваться и неофициальными каналами, в которых личные знакомства играли более важную роль, чем политические интересы:

«Некоторые члены Национального движения тайком давали нам ин­формацию о своих соратниках по партии, мы получали информацию и от сотрудников мэрии. Если мы называли источники информации, то эти каналы информации сразу перекрывались» (депутат тбилис­ского сакребуло в 2002-2004 гг., член Лейбористской партии).

В сакребуло последнего созыва информация уже представляется своевременно с соблюдением регламента, так как большинство не нуждается в этом способе манипулирования голосованием. Оно мо­жет провести любую инициативу, поскольку три оппозиционных де­путата не имеют возможности оказать существенное влияние.

2.6.      Сеть патрон-клиентских отношений

Как уже было сказано выше, после «революции роз» основная борьба за власть происходит в кулуарах исполнительной ветви город­ского самоуправления. Среди членов большинства в сакребуло суще­ствует два лагеря, связанные клиентелистскими отношениями либо с мэром города, либо с премьером. В борьбе за влияние решающее значение имеет то, какое место занимает чиновник в цепи патрон-клиентских отношений, во главе которых находится лидер партии Национального движения. Первый мэр Чиаберашвили, назначенный после смены власти, был более уязвим для неприятностей, исходящих от политических противников, чем его последователь Угулава, так как последний числится в ближайшем окружении Саакашвили, а Чиабе­рашвили не только не входил в этот круг, но даже не являлся членом правящей партии. Без включения в сеть патрон-клиентских отноше­ний он становился беззащитным.

Помимо мэра и премьера, определенную степень влияния на чле­нов городского правительства имеют также некоторые представители сакребуло, располагающие партийным ресурсом. Особенно влиятель­ные в партии лидеры могли повести за собой других членов партии в сакребуло и противопоставить городской законодательный орган руководству городской службы, чего последние пытаются избежать путем принятия во внимание позиции влиятельных депутатов.

3. Действие неформальных механизмов на практике: случай объединенной службы культуры, образования и спорта

Наконец, рассмотрим функционирование клиентелистских отно­шений и механизма контроля на примере конкретного случая. В марте 2004 г. мэр Тбилиси Чиаберашвили объединил городскую службу Об­разования и культуры и городскую службу спорта. Основной функ­цией объединенной структуры стала организация культурных и спор­тивных мероприятий, являющаяся одной из компетенций городского самоуправления. Инициатива мэра включала не только структурную реорганизацию, но и кадровую перестановку. Еще до объединения двух служб ходили слухи о том, что во главе объединенной организа­ции предполагалось назначить Наталью Мачаладзе, до этого не имев­шую опыта работы в указанной структуре. Члены сакребуло были не­довольны как объединением этих структур, так и той кандидатурой, которая была представлена на пост руководителя объединенной служ­бы. Н. Мачаладзе была одноклассницей мэра Чиаберашвили и поль­зовалась его поддержкой, хотя в качестве менеджера не имела опыта работы в указанной сфере. Данный вопрос считался практически ре­шенным и было ясно, что ни один из руководителей двух прежних служб не мог претендовать на этот пост. Согласно высокопоставлен­ному чиновнику мэрии того времени, приказ о назначении Мачаладзе был подписан по просьбе мэра премьером, поскольку назначение глав городских служб культуры, образования и спорта формально входит в сферу его компетенции.

Инициатива объединения встретила сопротивление со стороны членов городского законодательного органа сакребуло. Бывший пред­седатель фракции большинства считает, что не только кандидатура Мачаладзе, но и сама идея объединения двух разных структур под одной крышей была ошибочной:

«Я бы не соединял эти службы... было много проблем в этих сферах, и Мачаладзе не смогла бы справиться со всем этим» (председатель фракции большинства в тбилисском сакребуло в 2002-2004 г.).

Кампания против Мачаладзе началась еще до ее утверждения на пост руководителя городской службы образования, культуры и спор­та. По словам информанта, большинство депутатов сакребуло были настроены против Мачаладзе. Не ограничиваясь критикой Мачаладзе на заседаниях сакребуло, недовольная группа проводила небольшие митинги перед зданием мэрии, в которых участвовали некоторые представители шоу-бизнеса. Сотрудник мэрии вспоминает случай, когда известная певица пришла в кабинет мэра и требовательным то­ном стала объяснять ошибочность такой кадровой замены. Лидером этой неформальной группы являлся заместитель председателя коми­тета сакребуло по вопросам образования и культуры. После того как Мачаладзе начала работать, ее оппоненты в сакребуло несколько раз инициировали комиссию для проверки ее ведомства, высказывали критику по поводу того, что она плохо выполняет свои функции. Они требовали ее отставки, но принципиальная поддержка мэра каждый раз ее спасала.

Еще более усугубила положение одна из инициатив Мачаладзе на посту руководителя объединенной службы, направленная на измене­ние порядка финансирования культурных мероприятий. На момент ее назначения бюджет службы, принимаемый законодательным органом городского самоуправления, включал не только суммы, выделенные на разного рода культурные мероприятия, но и указывал компании, которые должны были выполнять тот или иной госконтракт. Новая начальница, в свою очередь, настаивала на том, чтобы компании вы­бирались среди нескольких претендентов на основании конкурса.

Необходимо отметить, что в соответствии с законом о госу­дарственных закупках и иными подзаконными актами структуры городской мэрии осуществляют закупки по четко определенным правилам, которые регламентируют также предельные суммы рас­ходов. В мэрии Тбилиси, в отличие от мэрий других городов Гру­зии, закупки находятся в ведении городских служб, что объясняет­ся экспертами большим объемом бюджета Тбилиси и большей ди­версифицированностью его управленческих структур. Существу­ющее законодательство предусматривает четыре типа закупочных операций: договор с юридическим лицом, котировка цен, тендер и отдельная процедура для закупки интеллектуальной собственно­сти. Применение каждой из этих процедур зависит от бюджета и от специфики закупки, а также от временных рамок. Существует специальная городская служба, в функции которой входит коорди­нация и контроль за соблюдением закупочных процессов другими городскими службами. При принятии решения о том, какая ком­пания получит заказ от мэрии, создается специальная тендерная комиссия. Эта комиссия состоит из руководителей отдельных под­разделений городской службы, и руководит ею глава организации. Члены комиссии назначаются главой организации, но в нее обяза­тельно должны входить руководители юридического и финансово­го отделов. Решение принимается большинством голосов. Нетруд­но представить, что право назначать членов комиссии главой орга­низации дает возможность для лоббирования частных интересов. Разместить заказ напрямую, без участия комиссии, можно только в форс-мажорной ситуации, или при неотложных обстоятельствах. По словам эксперта, бывали случаи, когда при проведении куль­турных мероприятий процедура выбора компании проводилась в спешном порядке. Например, концерт зарубежной певицы в центре города в 2006 гг. был организован по личной инициативе высоко­поставленного чиновника, и на организацию тендера, обычно тре­бующую 1-2 месяца, времени не оставалось.

Возникает вопрос, почему при наличии детальных формулировок закона правила выбора компании стали объектом дискуссии между представителями одной партии в городском законодательном собра­нии. По мнению эксперта,

«У всех есть конкретные интересы, и все пытаются помешать другим. Все хотят, чтобы назначили «его» кадра – всегда так было, так есть и сейчас» (эксперт, Национальная ассоциация самоуправления).

По распоряжению председателя большинства была создана спе­циальная комиссия, которая должна была изучить деятельность Ма­чаладзе на посту главы городской службы. Комиссия стала местом объединения ее оппонентов. Одним из самых ярых противников Ма­чаладзе стал Окиташвили, руководивший до нее сферой культуры. Официально позиция членов сакребуло состояла в том, что они под­держивали кандидатуру Окиташвили на пост главы объединенной организации по причине того, что он эффективно выполнял свои функции. По словам депутатов того созыва, он был хорошим ме­неджером и неплохо работал в своей сфере. Однако, по мнению со­трудника мэрии, в кулуарах больше беспокойства высказывалось по поводу того, что после назначения Мачаладзе объединенная служба будет заключать контракты с компаниями посредством тендеров. Некоторые члены собрания открыто высказывались против прове­дения тендеров при выборе компаний, организующих культурные мероприятия.

Созданная межфракционная группа критически оценила деятель­ность Мачаладзе: основные замечания сводились к тому, что она не идет на контакт со своими сотрудниками и что принимаемые ею ре­шения недостаточно отражают интересы данной городской службы. После представления выводов комиссии на пленарном заседании был поставлен вопрос об импичменте Мачаладзе, однако противники но­вой главы объединенной службы, подписавшие выводы комиссии, проголосовали против ее отставки:

«Мы подписались под заключением, которое указывало на множе­ственные нарушения. Его подписало много членов сакребуло, в том числе председатель комитета сакребуло по вопросам образования и культуры, но перед заседанием раздался звонок сверху, и они прого­лосовали против импичмента Мачаладзе, против выводов комиссии. Думаю, этот звонок исходил от мэра» (депутат тбилисского сакребу­ло в 2002-2004 гг., член Лейбористской партии).

Во время этого конфликта премьер дистанцировался от обеих групп и открыто не высказывал свою позицию. Его роль заключалась в попытке примирения сторон, но, по словам информанта, неформаль­но премьер симпатизировал скорее членам сакребуло, чем Мачаладзе. По мнению информанта, это было самое острое противостояние в са­кребуло второго созыва.

Таким образом, противостояние в сакребуло по поводу Мачалад­зе, которое иногда доходило до физического столкновения, закончи­лось сразу после того, как возникла реальная возможность того, что она может потерять свой пост. Как считает один из информантов, это объясняется покровительством мэра Чиаберашвили, который попро­сил спасти ее от отставки премьера, имевшего, по всей видимости, больше влияния на противников Мачаладзе. По словам другого ин­форманта, одного из основных критиков Мачаладзе и члена межфрак­ционной комиссии, правительство взяло на себя обязательство урегу­лировать вызвавшие нарекания моменты. Наконец, дело было взято под личный контроль премьера:

«Проблемы и вправду были более или менее исправлены, ослабло на­пряжение. Мы довольно часто проводили встречи комиссии и имели постоянный контакт с учителями, сотрудниками детских садов и т.д. Прецедентов было уже меньше» (председатель комиссии сакребуло по вопросам культуры и образования в 2002-2004 гг., член ЕНД).

Из слов другого информанта напрашивается вывод, что в пра­вящей группе происходила борьба между отдельными фигурами за контроль над определенными сферами, а структурные перемены в го­родских службах и кадровая перестановка служили интересам мэра и увеличению его влияния:

«Мачаладзе начала осуществлять контроль над культурой Тбилиси, чего не стерпел Окиташвили, поскольку потерял свою должность. Все считали Окиташвили хорошим менеджером, но интересы стоя­щих за ними людей столкнулись. Национальное движение не явля­ется единой командой» (депутат тбилисского сакребуло в 2002-2004 гг., член Лейбористской партии).

Проводимые в то время конкурсы на должности в мэрии, в резуль­тате которых значительное число сотрудников было уволено, стали причиной роста недовольства политикой Чиаберашвили, что в свою очередь отразилось на Мачаладзе как его кадре. У каждой группы есть неформальные связи с чиновниками: например, Окиташвили являлся «своим человеком» для определенной группы в сакребуло. От «своего человека» ждут, что он будет вести себя согласно интересам группы, а взамен получает поддержку от сети. Некоторые члены сакребуло лоб­бируют свои экономические интересы и заинтересованы в том, чтобы заказы от муниципальных организаций получали определенные ком­пании.

Итак, для лоббирования интересов используются личные связи. Сеть этих связей формирует «свое» неформальное пространство. При приходе «чужого» возникает напряжение, и группа старается всеми силами защитить границы «своего» пространства от проникновения «чужих» сил. Для защиты «своего» пространства группа использует все формальные и неформальные ресурсы, которые имеются в ее ру­ках. Борьба носит не межпартийный характер, она ведется в основном внутри одной политической группы не из-за идеологических или про­граммных разногласий, а в силу разности интересов. Политическая партия имеет значение только в той степени, в какой люди, связан­ные с нею (но необязательно члены партии), могут принять участие в борьбе за ресурсы.

Выводы

Фактическая степень автономии городского самоуправления в большой степени зависит от распределения политических сил. Основ­ным фактором, влиявшим на принятие решения в период правления Шеварднадзе, являлась стратегия сохранения равновесия между раз­личными игроками политического поля. Сохранение баланса сил осу­ществлялось путем принятия решений, которые давали преимуще­ства тем акторам, усиление которых в данный момент шло на пользу равновесию в системе.

Неформальные механизмы играют существенную роль в систе­ме принятия решений в органах самоуправления гг. Тбилиси. До смены власти в результате «революции роз» основным ресурсом влияния являлись клиентелистские (личные) отношения. Грани­цы системы, внутри которой происходило принятие решения, не всегда совпадали с границами правящей партии «Союз граждан Грузии». Другие политические структуры также имели влияние на принятие решения и играли важную роль в структуре равновесия. Многие влиятельные лица не входили в правящую партию, но име­ли тесные связи с элитами.

После 2003 гг. начинается отход от стратегии периода Шеварднад­зе. Новая тенденция состоит в том, чтобы, с одной стороны, сделать правящую группу более монолитной изнутри, а с другой – более чет­ко обозначить границы той группы, которая причастна к принятию решения. Возникает централизованная система неформальных отно­шений с более жесткой неформальной иерархией, базирующейся на партийных связях. Круг влиятельных акторов на сегодняшний день ограничен правящей партией, в то же время ее формальная элита не имеет определяющего влияния на распределение власти внутри пар­тии.

Новая тенденция подразумевает маргинализацию «проигравших». Можно сказать, что партия выполняет роль идентификатора, позво­ляющего отличить «своего» от «чужого», провести границу между принципиальными противниками. А те разногласия, которые возни­кают внутри партии, касаются в основном частных интересов и не представляют угрозы доминированию находящейся у власти группы, так как все члены партии заинтересованы в сохранении группы как таковой. Что касается более узкого круга влиятельной элиты, то ее лояльность по отношению к режиму не вызывает сомнений, поэтому для ее членов потребность в партийной идентичности отпадает.

Законы оставляют «лазейки» для действий, способствующих укре­плению неформальных правил. Неформальные правила действуют не только там, где закон определяет правила действия недостаточно точ­но, но и там, где есть довольно детализированная правовая база. Кон­кретные решения зависят не столько от законов, сколько от личностей и от групп, которые могут решить вопрос по своему усмотрению.